2005年12月16日，国家税务总局制定下发了《税收规范性文件制定管理办法（试行）》，这一办法于今年3月1日开始施行。《办法》的出台背景是什么？确立了哪些主要制度？对税务机关全面推进依法行政将起到怎样的作用？对各级税务机关执行《办法》，国家税务总局有哪些要求？最近，中国税务报记者就这些问题专门采访了国家税务总局有关负责人。

　　记者：《税收规范性文件制定管理办法（试行）》已经制定下发，并于3月1日起开始施行。《办法》的出台背景是什么？

　　有关负责人：为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，国务院于2004年3月22日发布实施了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》规定各级政府及政府各部门要提高制度建设质量，并提出了一系列明确、具体的要求，包括制定法规、规章和规范性文件，要遵照法定权限和法定程序，采取多种形式广泛听取意见；法规、规章和规范性文件制定后，要在政府公告、普遍发行的报刊和政府网站上公布；法规、规章和规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，制定机关要定期进行清理等等。这些要求的提出，对各级政府和政府各部门加强制度建设起到了重要的指导和约束作用。

　　近些年来，为规范税务机关规章和规范性文件的制定工作，提高制度建设质量，国家税务总局以1号令的形式出台了《税务部门规章制定实施办法》，明确了税务部门规章的制定规则和制定程序；《国家税务总局工作规则》对总局制定出台税收规范性文件作出了相关规定。但是，对省以下税务机关制定税收规范性文件的行为，一直缺少统一的制度办法和监督措施，致使少数税务机关在制定税收规范性文件过程中规范性较差。为贯彻落实《纲要》，进一步提高税务机关制度建设质量，对省以下税务机关制定税收规范性文件的行为进行统一规范，十分必要。

　　记者：对省以下税务机关制定税收规范性文件的行为进行规范，在税务机关尚属首次。《办法》的主要内容是什么，确立了哪些重大制度？

　　有关负责人：根据《纲要》对制度建设的要求，参考《立法法》、《规章制定程序条例》等法律、法规的规定，结合税务机关的工作实际，《办法》对税收规范性文件设定权限，制定规则，起草、审查、签发、发布程序及备案备查等问题进行了规范，并且在制度、机制方面有所创新和突破。具体来讲，《办法》确立的重大制度主要包括以下几个方面：

    　　第一，权力有限。税收规范性文件的设定权不同于税收法律、法规和规章。《办法》采用了正向概括和反向列举相结合的方式规定了税收规范性文件的设定权，明确了税收规范性文件不得涉足的“禁区”，并且按照《纲要》的要求强调，没有法律、法规和规章的规定，税收规范性文件不得作出损害纳税人、扣缴义务人和其他税务行政管理相对人权益或增加其义务的规定。

　　第二，规则有效。《办法》对税收规范性文件的立法技术和制定规则提出了统一要求。一是为避免出现大量税收规范性文件溯及既往的情况，《办法》规定税收规范性文件应当在发布之日起开始施行，对纳税人有重大利益影响的文件应当在发布之日起30日后施行。二是为保持税收规范性文件的系统性，避免发生相互矛盾、打架的现象，便于下级税务机关和纳税人操作，《办法》规定新发布的税收规范性文件应当列明被其废止的文件或条款的名称。三是按照“谁制定、谁解释”的立法原则，《办法》规定制定机关不得将税收规范性文件的解释权授予下级税务机关。四是对纳税人等税务行政管理相对人特定事项的答复如需抄送本辖区，应当遵循税收规范性文件的制定规则和制定程序，且不得称“批复”。五是要求制定机关和实施机关应当建立税收规范性文件的评估和定期清理机制。

　　第三，程序制约。良好的制定程序既有助于提高税收规范性文件的质量，又能够保证税收规范性文件的制定效率。《办法》在制定程序方面主要有三个方面的制度安排。一是征求意见制度。广泛听取意见是提高税收规范性文件质量，增强行政管理民主化、科学化的重要举措。《办法》规定，起草、审查部门在制定税收规范性文件过程中，应当就重大问题充分征求局内有关部门、基层税务机关及其他有关机关、公民、法人和其他组织的意见；必要时，也可以举行听证会。二是合法性审查及集体审议制度。《办法》规定，由法规部门对税收规范性文件进行事前合法性审查，未经法规部门审查的税收规范性文件，机关负责人不得签发；经法规部门审查的税收规范性文件，应当提请本机关局长办公会议集体审议。考虑到各地税务机关的情况差异，同时也为了确保工作效率，《办法》还补充规定了简易审查程序。三是统一发布制度。《办法》规定，各级税务机关应当建立税收规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的税收规范性文件不得施行。

　　第四，事后监督。1994年，国家税务总局曾发布了《地方性税收法规、规章、规范性文件备查备案办法》。但是，由于《备查备案办法》对报备文件的审查权限和审查职责规定不够明确、具体，致使在实践中备案审查成了法规部门的专有职责。受人员数量、业务知识和审查时间等条件的限制，法规部门很难独自做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。为弥补这一制度缺陷，《办法》规定，法规部门负责税收规范性文件备案工作，履行备案登记和审查监督职能，业务主管部门应当配合法规部门对职能范围内的税收规范性文件进行审查。

　　有必要强调的是，《纲要》创设了规章、规范性文件异议处理制度，即“公民、法人或者其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”。为贯彻落实《纲要》的这一要求，《办法》规定，“公民、法人或者其他组织对税收规范性文件有异议的，可以向制定机关及其上一级税务机关反映，制定机关及其上一级税务机关应当依法及时研究处理。制定机关及其上一级税务机关应当探索并建立异议处理制度、机制”。考虑到异议处理制度是《纲要》刚刚确立的新制度，在实践中尚无经验可循，我们在《办法》中只作了原则规定，同时要求制定机关或者实施机关结合实际探索建立相关的制度、机制。待条件成熟时，国家税务总局再作出具体、明确的规定。

　　记者：《办法》的制定实施，对税务机关贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政将起到什么作用？

　　有关负责人：《办法》的制定实施，意义重大、作用明显。

　　首先，制定实施《办法》，有助于全面提高税务机关制度建设质量。制定税收规范性文件，是省以下各级税务机关贯彻执行税法及税收政策的重要手段，在税务机关执法中发挥着积极作用。制定实施《办法》，明确税收规范性文件的设定权限、制定规则和制定程序，有助于从源头上预防产生违法或不当的“红头文件”，有利于税制统一、政令畅通，确保各级税务机关依法行政。

　　其次，制定实施《办法》，有助于进一步规范税收执法行为。亚里士多德曾经说过，法治是良法之治。即已制定的法律本身就是良法，且能得到正确贯彻实施。这是法治内涵的两个方面，相互依存，缺一不可。税收执法行为的规范、有效，有赖于执法依据的明确和统一，否则很难达到预期效果。实践证明，制度的缺失或无序，已经成为制约规范税收执法行为的“瓶颈”。规范税收执法行为，必须同时加强制度建设，只有这样，才能从根本上解决税收执法中存在的问题。

　　第三，制定实施《办法》，有助于发挥各级税务机关法规部门在推进依法行政方面的职能作用。《纲要》要求充分发挥法规部门在推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。谢旭人局长在全国税收工作会议上明确指出，总局、省局的法规部门要在税政管理方面发挥综合管理作用。税收规范性文件，是税收政策的载体。对税收规范性文件进行事前审查和事后备案监督，是法规部门介入、了解税收政策，对税收政策实施综合管理并提供法律服务的一种重要方式。

　　记者：制度要靠人来落实，对各级税务机关贯彻执行《办法》，国家税务总局有哪些要求？

　　有关负责人：各级税务机关要从建设法治政府、维护国家税法统一的高度，充分认识《办法》制定实施的重大意义。要切实采取有效措施，确保《办法》的规定落到实处。首先，要加强领导、健全制度。各级税务机关要高度重视《办法》的执行工作，将规范税收规范性文件制定行为列入重要的议事日程。要按照《办法》规定的内容，转变工作理念，创新工作方式，尤其要注意建立和健全各项相关制度，从机制上保障税收规范性文件的制定质量。其次，要充分发挥法规部门的职能作用。税收规范性文件制定的诸多环节，都需要有法规部门参与其中。法规部门人数的多少，人员素质的高低，在一定程度上影响甚至决定着本机关制度建设的质量。各级税务机关要注意加强法规部门建设，积极支持法规部门开展工作。法规部门也要勇挑重担，切实负起责任，依法、客观、公正地开展事前审查和事后监督等工作，为机关领导决策提供优质、高效的法律服务。
 
                                 中国财务总监网(www.chinacfo.net)整理