“规范性文件”俗称“红头文件”。不久前，国家税务总局制定下发了《税收规范性文件制定管理办法（试行）》，对省以下税务机关制定“红头文件”的行为进行规范。从3月1日起，这一办法开始施行。

　　不同于其他税务系统内部管理文件，《税收规范性文件制定管理办法（试行）》在对税务机关出台“红头文件”进行权力、程序限制的同时，从另一层面上也体现出对税务行政管理相对人，也就是纳税人权利的尊重与保护。所以，《办法》的颁布实施，立即引起了一向对税收法规变化非常敏感的税务中介行业的关注。

　　北京一位税务中介机构的负责人在接受记者采访时表示，据他们统计，《办法》共有36项条文，其中直接提及纳税人权利或合法权益保护的条文就达10条之多。所以，《税收规范性文件制定管理办法（试行）》颁行的意义，不仅仅在它使“红头文件”的制定更加合法有序，细细解读之，还可体会出其中对纳税人权利多方位保障的深意。

　　“袖口政策”不再执法统一透明北京致通振业税收筹划事务所的客户遍及全国多个省、市。在给客户进行纳税筹划时，他们常常遇到这样的怪事：同类型企业，相同的业务，缴纳同一种税，不同的地方却有不同的缴法。原因何在？致通振业首席执行官李记有告诉记者，这与“红头文件”制定的随意性密切相关。国家税务总局的文件出台后，各省税务机关在转发或贯彻过程中，常常会将自己的解释加入其中，从而导致了各地执行政策不一。

　　李记有说，就房屋转租行为营业税该怎么缴、房产税政策该如何执行这一问题，他们曾咨询过不同的税务机关，得到的解释都不一样。有的城市以转让价格乘以税率，有的允许减除租赁成本，有的则不允许。“这给我们税务中介机构带来极大麻烦，为客户设计筹划方案、提供服务时，一个地方一个样子。”

　　河南一家企业的会计人员也向记者反映，税收政策不明确，税务部门随意变通的情况挺普遍。有的税务机关把政策笼在“袖口”，想给就给，不想给就不给，想给多少就给多少。

　　《税收规范性文件制定管理办法（试行）》颁行之后，这种情况将难以再现。《办法》规定了规范性文件的设定权，明确了规范性文件的“禁区”，完善了规范性文件的制定程序。李记有表示：“这将从根本上制约各地擅自出台超越权限、与国家政策相违背的税收政策。今后，我们中介机构只要研究‘大出处’，以财政部和国家税务总局的文件为依据，不用考虑各地的不同情况了。”

　　不得溯及既往纳税人利益得维护《税收规范性文件制定管理办法（试行）》的第十一条对文件执行时间的规定引起了多位中介“高手”的关注。《办法》第十一条规定：规范性文件应在发布之日起开始实施；对纳税人有重大影响的文件应当在发布之日起30日后施行；文件不得溯及既往。

　　北京中税广通税务师事务所总经理姜金邦说：“虽然只有短短三句话，字数不多，但分量很重，对企业影响很大。”他表示，文件执行时间对企业的影响主要表现在增值税上。增值税一环扣一环，如果没有调整期，会极大地影响企业的利益。而对企业所得税的影响就没有增值税那么明显。

　　致通振业的李记有也表示，《办法》对文件发布时间进行规定，可以使纳税人在一个可以预见的环境中，对纳税进行筹划。“我们在税收筹划当中，常常遇到诸如5月份下发的文件，从当年1月份开始实行的事情，纳税人已经作出了税收安排，却因为政策的变化要调整。今后，这样的事不会再发生了。”

　　洪海明珠北京税收应用科学技术中心董事长郭洪荣认为，《办法》强调不溯及既往，明确新文件不适用于其生效以前发生的涉税事件和行为，可以减少税务机关对纳税人的恶性惩罚。他说，过去，有时税务机关发布文件对有关的事件和行为溯及既往达几年的时间，这就使纳税人总是处于被动地位，不知道什么时候就会犯法，税务机关却永远处于主动地位。这项规定从制度上保证了依法治税，有利于杜绝税务部门随意侵犯纳税人权益的行为，也避免了纳税人因新法溯及既往而犯法，避免由此可能受到的惩罚。

　　废止文件需列明“惯用语”终于下岗曾几何时，“凡与本规定有抵触的，自本规定生效之日起废止”几乎成为了“红头文件”的惯用语。今后，这一惯用语将不再允许使用。《税收规范性文件制定管理办法（试行）》的第十二条明令，税收规范性文件要列明因实施本文件而废止的其他税收规范性文件或条款的名称。

　　中税广通总经理姜金邦对此规定发表了自己的看法：在我国，各级行政机关每年出台上百万件规范性文件，涉及面广、数量大，文件没有系统性，相互矛盾、打架的情况很普遍。造成这种情况很重要的一个原因就是新文件出台后，没有对废止文件进行及时的清理。有时，即使是税务干部自己也说不清哪些文件已经废止，哪些还在执行，更不要说纳税人了。此次《办法》中要列明废止文件的规定将会使这一情况大为改观。

　　“列明废止条款的规定对纳税人来说太必要了。”北京华瑞天合税务咨询有限公司总经理李小弟对记者说。过去，税务部门发文时，常常以一句“惯用语”做结，给纳税人带来极大不便。纳税人根本没有精力和能力去考量所有政策，哪一条与新政策有抵触，又没有获得废止文件的途径，只能似是而非地按自己的理解执行。一旦理解有误，免不了又是挨批、又是挨罚。

　　李小弟说，其实，“废止文件”和发文同等重要。据他了解，企业掌握了解废止文件条款的需求很强烈，他们公司的不少客户都提出了这一要求。为此，华瑞天合已经在着手进行“废止文件法规库”的建设。

　　细心的李小弟发现，今年以来，国家税务总局下发的几个文件已经开始列明同时废止的文件名称及条款。他说：“希望省以下的红头文件也都能做到这一点，给纳税人带来方便，也将更有利于政策的操作和执行。”

　　文件公开发布纳税人有“知情权”

　　《税收规范性文件制定管理办法（试行）》第二十四条规定，税务机关应当建立税收规范性文件统一发布制度。文件要及时在公报、公告、报纸、网站和办税场所、公共场所刊登和公布，未公开发布的文件不具有执行力。

　　洪海明珠的郭洪荣在点评时认为，此规定强调公开透明原则，维护了纳税人的知情权。他表示，公开税收政策，提高政策透明度，而不是搞“袖口政策”、“暗箱操作”，让纳税人享有充分的税法知情权，这是依法治税的重要前提。在过去相当长的时间内，个别税务机关有选择地进行税务告知，让纳税人相对处于被动地位。常见的是在稽查时，有些稽查人员将有利于组织收入的政策告诉纳税人，而对于有利于纳税人的政策却不告诉纳税人，进行恶性查处。政策的不公开、不透明严重损害了纳税人的利益。此次《办法》明确了文件统一发布的规定，是一大进步。

　　致通振业的李记有告诉记者，过去，为了寻找地方性的文件，他们常常要通过各种途径——网络、报刊，或是专门到税务局去找。收集起来非常费力，往往还收集不完整，致使有些筹划无法进行。今后，所有与纳税人有关的文件都要求按规定统一发布，没有发布的不能执行，在维护纳税人利益的同时，也给纳税人带来了便捷。

　　广泛听取意见体现民主原则《税收规范性文件制定管理办法（试行）》规定，起草、审查部门在制定税收规范性文件过程中，应当就重大问题充分征求局内有关部门、基层税务机关及其他有关机关、公民、法人和其他组织的意见。必要时，也可以举行听证会。

　　洪海明珠的郭洪荣认为，这一规定强调民主立法的原则，让纳税人能够参与到立法环节，使规范性文件更好地体现和保护自己的利益。他说，没有民主立法原则，要创制良法是不可能的。只有广泛听取各方意见，才能制定出合法、公平、科学的政策。

　　中税广通总经理姜金邦也表示，广泛听取意见是提高税收文件质量、维护纳税人权益的好途径，但关键是要落实。他希望今后税务机关在制定“红头文件”时能切切实实按这一规定办事，充分征求纳税人及中介机构、行业协会的意见，不要让民主立法“走过场”。
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